“制度供给，规划先行”。农村公共文化服务均等化是基于公共财政为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。“均等化”与公平、正义等价值理念密切相连，但不是简单的平均化和无差异化。在没有形成城镇发展体系之前，农村地区的重点新城、建制镇与普通小村镇的公共文化服务发展水平非均衡化差异是必然存在的。因此，在农村公共文化服务均等化发展问题的规划层面，第一步是基于生产生活居民意愿的人地流向方案进行人地规模分配，基于资源条件的村庄竞争力评价和分类确定规划布局方案，合理解决“人往哪里去”、“公共文化服务在哪里实现均等化发展”的问题。要实现农村公共文化服务均等化发展，首先需整合村镇分布改变农村居民点“大分散”格局，继而根据不同的村庄层级配置不同的公共文化服务。

一、武汉市农村公共文化服务不均等化发展新特征

1.与城市公共文化服务供给水平不均等差距大；不同级别村镇公共文化服务的资源禀赋和存量水平不均等问题严重；公共文化硬件设施建设不均等差距大；公共文化服务内容多样化不足。

2.文化服务供给及农民文化需求不对等，农村公共文化服务体系发展不成熟影响农村人口文化需求多样化要求的实现。同时，农村文化服务中呈现出一些重“硬件”轻“软件”、重“数量”轻“质量”、强调“小服务”忽视“大服务”的特征使得文化供给与文化需求不对等。

二、造成这些现状特征的主要原因

1.缺标准——农村公共文化服务投入水平不均等且水平低。各地公共文化服务体系建设资金投入不均等，导致各区域公共文化服务均衡化差异越来越大。政策对文化经费的投入没有明确规定，随意性较大，尤其各区县公共文化经费没有被列入财政预算。

同时，资金匮乏是导致农村公共文化服务体系建设差距较大的重要原因之一，部分贫困县主要依靠对口单位的资金支持才有最基本的公共文化服务设施。因此，农村公共文化服务体系建设的质量也很难提高，进而导致公共文化服务建设非均等化问题日趋严重。

2.缺内容——受众群体服务需求不均等且存在差异性。村民的文化背景、教育程度以及能获得参与文化活动的机会都存在较大差异，直接导致不同地区的农村居民参与公共文化服务活动的积极性和主动性不同。第一，农村地区群众获取公文化服务的途径和渠道非常狭窄，获取文化权益存在很大的地区差异和城乡差异。第二，农村公共文化产品和服务内容更新慢，与村民实际需求隔阂大，供给与现实需要错位。第三，某些公共文化服务内容超出了农村群众的接受能力。因此，受众群体对文化服务的差异性、不均等化需求也导致各地公共文化服务不均等发展。

3.缺体系——村镇规划定位不同导致公共文化服务非均等化发展。城镇化过程中，不同村庄规划地位不同，所获得的发展机会、人口规模配置、城市功能定位也不同，自然带来了公共文化服务的非均等化发展。因此，农村公共文化服务均等化发展依赖于农村地区城镇网络化的有序发展。

三、优化完善村庄布局体系

为实现我市农村公共文化服务均等化的发展愿景，需要着眼长远发展，结合城镇规划体系规划，优化完善村庄布局体系，科学确定中心村布点，促进公共文化服务和自然生态空间的整合，优化农村公共文化设施配置，改善农民文化生活条件，提升乡村环境品质，打造符合各村落发展阶段要求和地域特点的“美丽乡村”公共文化服务体系。

（一）村庄适度规模发展——满足基本公共服务设施配置门槛

通过对土地承载力的计算，反推农村人口容量及规模，并与上位规划的人口分配法进行核算。按照“满足农业耕作半径需要，满足基本公共服务设施配置门槛”两大基本原则，确定未来中心村最低人口规模宜达1200人左右，可实现农村劳动力人均耕地面积15亩左右水平，达到公共文化服务所需的均等化、集约化、规模化要求。

（二）村庄布点优化发展——实现基本公共服务均等集约标准

为提高公共文化服务供给的有效性及有效率性，建议结合城镇规划体系规划，优化完善村庄布局体系，科学确定中心村布点，促进现代农业规模化、集约化生产和自然生态空间的整合，优化农村基础设施和公共设施配置，改善农民生产生活条件，提升乡村环境品质，打造符合地域特点的“美丽乡村”布局体系。

考虑到我市新型城镇化和农村现代化发展进程，建议村庄布点优化分为三个阶段：

1.近期阶段：发展以工业化、城镇化为带动，采取大规模“迁村入镇”方式，以重点新城、建制镇为核心，通过吸引规划城镇建设区内及附近的村庄集并，实现公共文化服务发展资源的集聚化效应。

2.中期阶段：发展以规模化经营为带动，通过采取中等规模“土地整理”方式，以保留中心村文化发展中心为核心，吸引周边发展条件欠佳的村庄集并，实现公共文化服务发展资源的扩散性效应。

3.远期阶段：发展以农村全面现代化为带动，采取小规模“局部调整”方式，以保留中心村文化中心为核心，适当调整集并周边村庄的公共文化服务水平。各乡镇可根据自身实际情况，采取不同的公共文化服务资源集并方式和发展路径。

建议根据不同人群的活动距离，划定“镇区+中心社区+中心村+基层村”的镇村体系，相对应的打造由“基本服务圈、一次服务圈、二次服务圈和三次服务圈”构成的四层服务圈。“镇区”公共文化服务的最佳半径是4KM，服务1万人以上；“中心村”公共文化服务的最佳半径是2KM，服务3000-4000人；“基层村”公共文化服务的最佳半径是0.5KM，服务500-1500人；政府应重点构建“基本服务圈”和“一次服务圈”两个村级公共文化服务圈。具体规划原则如下：

1.规划以重点新城、建制镇作为区域内的公共文化服务中心。重点加大公共文化设施的配套加大公共服务文化设施用地规划及资金投入，满足人口集聚及政治需求。配备功能齐备、规模适宜的公共文化服务设施。包括：镇政府、居民委员会、综合文化馆、体院馆、社区文化活动等文化服务设施；

2.规划以中心村作为乡邻中心。配备基本公共文化服务设施，为中心村及其周边居民提供基本的公共文化服务。包括：村民委员会、村级文化活动室、村级卫生室、村级基层文化服务室等设施。

按照“满足农业耕作半径需要，满足基本公共服务设施配置门槛”两大基本原则，确定未来中心村最低人口规模宜达到1200人左右，可实现农村劳动力人均耕地面积15 亩左右水平，达到农业现代化所需的集约化、规模化要求。而其他小规模的城镇由于其带动力非常有限，居住人口规模也会比较小，对于公共文化服务的需求也相对较少，文化发展产业化发展相对落后。

3．规划以基层村作为村居中心。按需要配置基本的公共文化服务设施，包括村级文体室、村级托老所、村级基层文化服务室等设施。

这一圈层规划设计将对应乡村公益性公共文化服务设施配置标准及市政基础设施配置标准，提高农村公共文化服务设施服均等化发展水平；改变以往自然经济条件下形成的农村地区聚落方式，重构和优化城乡空间聚落形态，形成以中心城市、县城、重点建制镇、一般镇和中心村委核心的城乡居民点聚落体系；改变以城市为主的公共文化服务布局模式，推进城乡基本公共文化服务设施的均等化，形成以小城镇为核心的农村地区公共文化服务的中心服务圈；改变乡村地区以农事为主的社会管理模式，探索新型农村新社区的社会管理方式，形成依托小城镇和新社区的城乡统一协调的社会管理体制。

（三）村庄布局模式设计——实现基本公共文化服务优化供给

在不改变原有村级行政体制的基础上，根据实际情况采取不同的村庄布点：

1.“村改居”模式。对于新城规划建设区范围内及周边村庄，将村庄集并至新城范围内的集中居住社区。依据城镇总体规划，积极推进城中村和城边村改造，将村庄建设转向居住社区建设。对迁并目的地的居民安置点以整治为主，新建为辅，根据村庄发展现状及自然地理条件，适当迁并规模较小的自然村湾。

因城镇发展需要进行规划控制的非城镇建设用地范围内的村庄应综合考虑城市化推进和村庄文化产业发展的影响，合理控制村庄规模，注重与城市基础设施、公共文化服务设施的有机衔接，改善村庄人文环境品质。

2.“迁村入镇”模式。对于现状规模较大、设施配套齐全、发展潜力较大的村庄或被撤并乡镇的集镇所在地，采取建设农民集中居住区的模式，引导周边规模小、分布散的村庄向中心居民点集聚。将街镇规划建设区内及周边村庄，将村庄集并至镇区集中居民点。

规划集中居住点配套完善公共文化服务设施，制定公共文化服务品倾斜化政策，加强公共财政投资力度，适当超前进行基础设施建设，促进村庄空间形态和人居环境的优化，加强与周边城镇的交通联系。

3.“整村集并”模式。对于中心村周边的一般村，将一般村相对集中，整合在中心村周围形成集中居民点。对于村庄分布稠密，村庄规模均质的地区，以连片整合为原则，对原有居民点进行调整，通过空间重构，形成组团式组民点。

对规划确定的保留型居民点进行规模控制，就地整治，积极更新改造，形成良好的居住环境和基础设施条件。通过完成道路建设加强相互之间以及与集镇的联系，形成有机整体，依托集镇或中心村提供公共服务设施配套。

4.“生态移民”模式。对位于生态敏感区、水源保护区、滞洪区、规划大型基础设施范围内的村庄，结合项目安置，向周边城镇或中心村搬迁。对需迁移的村庄应冻结一些建设活动，不再进行村容整治，以免增加建设成本，造成投资浪费。

（四）中心村庄选择标准设定——实现基本公共文化服务集聚效应

设计农村公共文化服务中心社区、中心村主要考虑以下因素：

1.考虑土地条件：

（1）上位规划要素：保留村应位于集中连片的农业生产区范围内；上位规划中应保留的村镇建设用地不少于2公顷。

（2）土地资源潜力：拥有较强的农用地整理、农村居民点复垦潜力。

2.考虑区位条件：

（1）区位交通因素：原则上保留村与镇区距离应不少于5公里，相互之间距离不少于3公里。保留村应尽量靠近国道、省道、县道或主要的机耕路。

（2）生活半径因素：考虑农村产业类型和生活特点，特色种养为主的村应控制生产半径为2公里；规模种植为主的村应控制半径为1.5公里；传统种植为主的村庄应控制半径为1公里。控制半径范围内原则上只保留1个中心村。

3.考虑产业条件：

发展特色要素：市级以上历史文化名村原则上保留（不含已纳入城镇规划建设范围的村）；具有较好自然人文条件，或农村观光旅游基础、设施农业发展基础的村建议保留。

4.考虑设施条件：

（1）配套设施要素： 现状中的文化服务机构完整、符合标准的设施及场所可予保留。

（2）防灾安全因素： 保留村必须位于防洪水位以上，及泥石流等自然灾害区防护范围外。

考虑武汉市农村新社区的历史沿革、产业基础、人口规模和辐射半径等因素，农村新社区分中心社区、中心村两种类型：中心社区是城镇建设发展区以外，以都市农业旅游为主导，现状人口规模较大、经济发展条件较好，辐射带动能力较强，兼有城乡生产、生活方式的农村居民点。中心村是城镇建设发展区以外，主要发展基础农业生产、都市农业旅游中的某一至两类产业，现状人口规模适中，对周边村庄起到带动服务作用，以乡村生产、生活方式为主的农村居民点。

按照“镇域中心—乡邻中心—村居中心”三级生产生活服务圈原则，建议以镇区作为公共文化服务中心，配备功能齐备、规模适宜的公共文化服务设施。包括：综合文化馆、体院馆、社区文化活动等文化服务设施；

以中心村作为农村乡邻中心，配备基本公共文化服务设施，为中心村及其周边居民提供基本的公共文化服务。包括：村级文化活动室、村级卫生室、村级基层文化服务室等设施。

以基层村作为村居中心，按需要配置基本的公共文化服务设施，包括村级文体室、村级托老所、村级基层文化服务室等设施。

以生产生活圈为依据，构建“镇域中心（镇区）、乡邻中心（中心村）、村居中心（基层村）”的中心体系。对应乡村公益性公共文化服务设施配置标准及市政基础设施配置标准，提高农村公共文化服务设施均等化发展水平。

按照“城乡等值”理念和“需求导向”理念，梳理乡村现状空间聚落，进而构建基本空间聚落模块，按乡村公益性公共文化服务设施配置标准及市政基础设施配置标准对不同模块进行不同的发展趋向。借助城镇化发展过程，实现农村公共文化服务均等化发展。

建议人：

武汉科技大学讲师    黄天蔚