按：十八大提出了“城镇化质量明显提高”的目标，更加注重城镇化发展的质量，实现这一目标必须解决好土地问题。土地资源的利用方式关系到全市转型升级的发展全局，为推动城市土地利用转型，构建适应武汉城市发展现实需求的土地利用模式，市科协会同华中科技大学组成课题组开展了“武汉市城市土地转型研究”专项调研，分析了现有土地发展模式的持续必将削弱城市发展后劲，带来系列影响和危害，阐述了武汉推行土地“三维一体”模式的可行性，提出了相关政策建议。现编发，供参阅。

一、城市土地蔓延式扩张的危害和影响

未来10-30年是武汉市打造国家中心城市和亚太地区国际门户城市的关键时期。为顺应发展大势，武汉就城市功能定位、空间布局、产业替换、人口容量等方面进行了综合性、战略性部署与安排。土地作为一切活动的基础性要素，其供给能力、开发效率、利用程度、管理水平直接影响着这些战略目标的实现。尤其在土地总量有限的刚性约束下，蔓延式用地模式弊端已日益凸显，终将削弱城市发展后劲：

（一）破坏生态环境与自然景观

武汉市素有“百湖之市”的美称，大小湖泊星罗棋布，遍布三镇，有如颗颗熠熠生辉的珍珠，照亮武汉发展之路。然在城市化快速推进过程中，武汉市湖泊数量持续降低，湖泊面积不断被侵蚀，1987~2013年间，沙湖由7.7 km2减少到2.4km2，南湖则由14.59 km2降低到10.96km2，原先波光粼粼、风景秀丽的湖面逐渐被高耸的楼盘所代替。很多大家耳熟能详的名字，如杨汊湖、范湖等，甚至已从人间“蒸发”，仅成为个带“湖”字的符号，市内其他“幸存”的湖泊也面临着继续被侵蚀的风险。高速城市化背景下的湖泊填塞乱象严重削弱了湖泊的天然生态功能，独特的湖泊风景线遭到毁灭性破坏，“生态底线”保护刻不容缓。

（二）威胁粮食安全与社会稳定

研究表明，城市化水平每提高1个百分点，耕地面积相应减少0.168个百分点。武汉市城市化进程的快速发展在很大程度上是以牺牲土地资源要素，尤其是耕地资源为代价的。21世纪初，武汉市耕地面积为2197.3km2，而2013年末这一数据变化到1994.4km2，十余年间净减少197.9km2，且在耕地总量减少的同时，耕地功能也在悄然发生变化，逐渐由为人类社会提供生产资料和基本生活保障转化到为城市经济发展提供用地保障、为城乡居民提供生态服务等多重功能并举。占用耕地的粗放发展模式会使土地资源濒临枯竭，破坏农业可持续发展，直接导致粮食安全危机，增加社会不稳定因素。

（三）阻碍国家中心城市建设步伐

缺乏对复杂制度安排的系统响应使武汉市土地利用转型严重滞后于社会经济转型，土地利用和管理困难重重。首先是城市土地结构总体失衡。2013年，武汉市共出让土地555宗，总面积2784.18公顷，其中工业用地287宗，面积共计1360.56公顷，占总出让面积的48.87%，而公共设施用地、文体娱乐用地、街巷用地和医卫慈善用地面积总和仅占总面积的0.46%。其次是中心城区和远城区用地对比强烈。中心城区寸土寸金，多为超高密度建设，公共设施用地严重不足，出门堵、停车难、绿地少等现象不断撩拨着社会各界敏感的神经。远城区土地相对充裕，却缺乏资金投入，导致大量土地闲置浪费，仅黄陂一区2012年便闲置土地20宗，总面积达189.59公顷。最后是管理机制混乱。近年来，硚口区、洪山区、江夏区、新洲区以租代征、违法占地、违法用地等现象时有发生，“旧城改造”中的拆迁矛盾，城市郊区征地冲突等也频繁见诸报端。这些不利因素给城市居民日常休闲、交通出行等带来极大困扰，直接影响到城市辐射能力和综合竞争力的提高。

事实上，为满足日益增加的用地需求，武汉市围绕“控增逼存”的实现路径做过多种尝试，但并未取得突破性改变。根据《武汉2049》远景发展规划，未来武汉市城市空间布局将呈现“1个主城区+4个外围次区域”模式，其中主城区面积将达530 km2，相当于2013年末武汉市建成区总面积。一边是城市建设用地刚性需求的持续扩张，一边是传统土地利用模式的毁灭性危害，“如何妥善解决日益激化的城市土地供需矛盾，实现城市土地容量和利用质量的双提高”刻不容缓地摆上武汉市政府的议事日程。

二、城市土地“三维一体”模式的可行性

城市土地“三维一体”模式是对城市升级背景下土地高效利用与城市科学发展的战略思考和探索。它以一体化思想，将城市地上、地面和地下三维空间作为统一整体，统筹安排城市产业、居住、市政、交通、景观等用地布局，通过对不同空间维度各类土地资源、实体要素的高效整合与融合，保证土地在平面上和垂直面上利用的连续性与整体性，实现城市土地集约利用和城市空间合理布局。

良好的数据基础和国家土地节约集约利用政策等因素的共同作用使“三维一体”模式在武汉市具有较好的发展前景：

（一）技术保障

作为全国三维“数字城市”建设示范城市和我国首批“智慧城市”建设试点城市之一，武汉市拥有强大的三维立体模型设计力量、良好的数据基础和应用环境。现有的武汉全市域5m分辨率的DEM数据、1m分辨率的航空影像、主城区0.2m分辨率的航空影像、武汉市主城区三维模型数据及先进的云计算、物联网等现代信息化手段可以为“三维一体”模式的形成提供强大的技术支持与保障。

（二）现实驱动

自2011年底提出建设国家中心城市目标后，武汉市全面推进铁、水、航、公、空综合交通枢纽建设，不断加大交通建设资金投入。2014年城市建设资金的57%均投入到提升城市交通基础设施功能上，而交通功能完善的重头又在于轨道交通建设。未来6年，武汉市将投资1445.5亿元新建15条地铁以连通主城区与远城区。轨道交通建设的全面铺开与深化使以地铁为骨架、以交通节点及地下综合体为枢纽的城市地下空间利用系统逐渐成形，为“三维一体”的有效推进奠定了扎实的根基。

（三）经验借鉴

国内外经济发达城市为解决城市土地紧张、交通拥堵等问题，均在地上地下一体化空间利用上作过有益探索。法国巴黎的列·阿莱广场、卢浮宫扩建、拉·德芳斯建设，我国上海静安寺广场、北京中关村西区、杭州钱江新城建设等都是一体化开发的成功典范，为大建设背景下的武汉推行“三维一体”模式提供了可借鉴的宝贵经验。

（四）政策支持

中华人民共和国国土资源部令第61号《节约集约利用土地规定》已于2014年9月1日正式开始实施，这是我国首部专门就土地节约集约利用进行规范和引导的部门规章。《规定》要求各地改变粗放扩张、人地失衡、破坏环境的传统土地利用模式，以土地节约集约为主题，探索、酝酿新的节地模式和管理方式，提高城市土地利用效率，增强城市升级的质量和效率，为“三维一体”模式的形成与完善提供了政策依据。

武汉市城市土地“三维一体”模式是基于特殊土地资源国情和武汉特定发展阶段所做出的现实选择，也是响应国家土地节约集约利用政策的必然举措。“三维一体”模式包括三维一体的规划、开发、利用、管理等多方面的内容，有利于新型城镇化发展和生态文明建设；有利于扩展城市容量、提高城市通勤效率；有利于做足、做好、做活辖区现有土地资源，提升土地利用质量，是满足武汉市未来巨额土地需求的治本之策，也是城市快速、有序升级的基本保障。

三、相关政策建议

（一）战略规划土地三维布局与利用

结合城市多中心发展战略，完善各分区中心生产、生活、教育、文化、卫生、娱乐、购物、邮政、通讯等功能，通过资源配置的均衡化和交通设计的合理化实现城市各区“高集聚，低耦合”的智慧布局。综合考虑城市经济水平、发展目标及不同空间维度的差异化特征，制定不同时间跨度下全面、细致、科学、具体的土地开发及利用规划，明确规划编制主要部门、机构和具体要求，确保不同维度土地利用规划之间的协调。以居住区、商业区或轨道交通片区为基础，开展特定功能区“三维一体化”试点工作，以点带面，层层展开，以小区域城市土地利用和城市功能的互补、协调发展实现城市的全面一体化。

（二）系统策划土地三维信息系统建设

根据《国家智慧城市试点暂行管理办法》的内容与要求，借鉴国内典型城市“智慧国土”建设及立体开发经验，紧紧围绕武汉市发展实际，制定切实可行的城市土地三维信息系统实施细则和相关技术规范。充分发挥武汉市信息化建设优势，强化现有交通设施、地上下管线等静态三维数据库的整合及协调力度，综合运用数据库管理、三维建模等技术手段，构建全国领先、可操作性强的武汉市城市土地三维空间数据库。利用云计算、物联网、移动互联网和GIS等先进信息化技术，打造一个具备多维信息存储能力、可视化能力和空间分析能力的城市土地三维信息系统，实现城市土地利用、土地市场交易等各种数据的及时发布和信息共享。

（三）科学筹划土地三维空间优化路径

由武汉市国土资源和规划局牵头，联合市环保局、市城乡建设委员会、市城市管理委员会等部门，设立城市土地三维空间综合管理委员会，专门负责不同管理部门之间的协调工作，妥善解决管理分歧。围绕城市土地利用规划、决策、监管、服务等重大需求，以“城市土地三维信息系统”为基础，开发具有武汉特色、实用性强的“城市土地三维空间综合管理系统”，提升城市管理水平与深度。依托三维空间分析、系统动态学理论，探索土地“三维一体”模式预警的内涵、方法与技术，建立专门的土地利用“三维一体化”预警实验室，实现三维可视化下的警情演算、政策实验及应急预案设定等。

（四）积极谋划土地三维利用保障机制

探寻土地使用制度、征地制度、流转制度、市场机制等方面的改革创新，先行先试，摸索出城市土地“三维一体”模式所对应的、符合武汉市市情的土地管理制度。出台城市土地利用三维一体化的基本法规、规章和条例，构建城市“三维一体”管理制度，规范城市土地管理各项工作，提高城市管理专业化水平和深度。定期对城市土地三维空间数据库管理人员、生产人员、使用人员进行相关流程或技术层面的培训，根据现实需要及时调整各类技术标准、开发相关支撑软件，保障城市土地三维数据系统和管理系统的实用性和长效性。

课题组主要成员： 

卢光发   武汉市科协主席、党组书记

郑  华   武汉市科协副主席

徐继平   武汉市科协调研宣传部部长

曾  波   武汉市科协调研宣传部主任科员

徐晓林   华中科技大学公共管理学院院长、教授

李  菁   华中科技大学公共管理学院土地管理系副教授

匡  兵   华中科技大学公共管理学院土地管理系硕士生

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