随着易地扶贫搬迁工程的大规模启动实施，一些制约工程健康、有序、稳定发展的瓶颈问题也凸显出来亟待破解。

一、易地扶贫搬迁存在的问题及原因分析

（一）建档立卡贫困人口数据不完善

1.精准识别难。由于历史等多方原因，识别难达到目的，原部分贫困户的身份证被外借，在现有的大数据平台比对条件下，有的五保户、贫困户“被购房、被购车、被注册公司”。

2.贫困标准丈量尺度把握难。在市场经济下，人口流动性大，贫困户的真实收入水平难以掌握。

3.建档立卡系统中的贫困人口数据不精准。

4.建档立卡贫困人口数据录入存在错误。由于录入数据的错误，会直接造成建档立卡贫困人口数不准确，要想精准识别也就很难了。五是重点贫困县上报的易地搬迁人口中存在不符合贫困条件的人口大量存在。

（二）易地扶贫搬迁安置点难选、安置标准不明

1.选址存在难度。各地要严格执行土地利用规划，新增建设用地计划指标优先保障易地扶贫搬迁工程用地需求。集中安置点选址不能占用基本农田、生态公益林，但由于历史原因，基本农田“上山下河”的现象普遍存在，集中安置点选址存在难度。加之选址点要求是要靠近交通便利的地方。但按照易地扶贫搬迁的条件，待搬迁的人大多在深山区，交通便利的地方只在山下。这势必要往乡镇集中，而山区乡镇的承接能力也是有限的。

2.“交钥匙工程”的具体标准不明确。按照中央和省里政策“拎包入住”，但具体的标准是什么，什么样的标准符合条件，省一级里尚未出台具体意见，导致地方在操作过程中难以把握，基层在实际操作过程中存在一定差异性。

3.前期手续繁琐。易迁工程是政府“交钥匙”工程，必须按照政府投资项目流程管理。而政府投资项目的程序环节较多，要求严格，选址、土石方测量、平面规划设计、地勘、图审、预算、审计等环节一个也不能少，花费了大量的人力、财力和时间，也在一定程度上影响了工作进度。

（三）易地扶贫搬迁安置建设资金整合难度大，成本难降

1.中央、省均出台了资金整合相关文件，但县一级自有财力薄弱，可整合的项目资金有限。 

2.易迁安置点主体工程建设成本难以把握。根据相关文件精神，易迁安置点主体工程建设成本原则上控制在800至1000元每平米，然后根据工程实际建设情况据实结算。而目前已经开工的易迁点主体工程建设成本基本在1000至1300元每平米。建设成本高了，资金支付压力太大；如果一味压低建设成本，工程质量又难以保障。加之，每个点的地质结构不同，对工程主体建设成本影响较大，各县市在易迁工程推进过程中始终感觉压力巨大。 

3.非工程性费用较多影响工程造价。易地扶贫搬迁非工程性费用较多（有县市反映非工程性费用接近总投资的10%），究竟如何减免各地不敢大胆尝试。

（四）搬迁群众后续产业发展艰难

绝大多数搬迁群众长期居住在交通、信息十分闭塞的地区，生产生活条件十分艰苦，贫困程度深，基本处于自给自足的自然经济状态。通过易地扶贫搬迁，基本解决了搬迁群众的住房和口粮问题，部分搬迁群众在政府的帮助下，后续产业发展初现端倪。但由于搬迁群众既缺资金，又缺技术，耕种的土地瘠薄，难于发展特色优质种植业；对于养殖业的发展，既需必要的启动资金购买基础畜（种），更需要具备一定的养殖、防疫技术，市场、疫病风险相对较大，搬迁群众由于缺乏启动资金和养殖技术（甚至有的搬迁前没有养殖经历），即使搬迁群众小规模养殖也困难重重；对于加工业和服务、营销业的发展，同样也需要资金购买必需的生产资料（如加工机械、房屋必要的整治、营销贸易商品最基本的初始成本等），更需要一定的技能和商品市场意识。这些因素的存在，导致了搬迁群众后续产业发展十分困难。

（五）搬迁后土地利用问题较多

部分搬迁到县城移民小区以及镇政府驻地附近的贫困户，由于搬迁后居住地距离原村庄较远，原有耕地耕种率下降。耕种率的下降使原本就珍贵的土地资源无法得到有效利用。同时，由于部分贫困人口从生产、生活条件恶劣的自然村，搬迁到附近的主村或者政府主导兴建的移民小区，原有的房屋因无人居住而闲置，其宅基地也被废置。虽然国家相关土地法律规定对相关宅基地收归集体所有，但是由于易地搬迁前所在的自然村地理位置偏僻，人口稀少，宅基地收归集体以后也没有较好的处理方式，从一定程度上加大了山区县土地利用的风险。安置点新房和旧宅基地产权问题存在隐患。普遍存在旧宅基地面积大、新宅基地面积小的问题。

（六）社会管理难度大

搬迁户搬迁后续社会管理问题，有的地方进行了一些探索，如“原村管、驻村管、自我管”等几种模式，但在实际操作过程中由于原有的一些户籍等政策壁垒、政策不匹配等问题，导致难以落实。搬迁贫困户特别是几个村集中安置一起的，在与当地群众交往中，由于文化生活的不融合，以及不能使用已掌握的劳动能力，相比较当地人，首先会产生经济的边缘化，进而会形成社会文化和心理的边缘化。长此以往，就会滋生不公平心理和走极端化。这些都加大了社会管理的难度。

二、解决易地扶贫搬迁相关问题的对策建议

（一）加强精准识别

统筹利用户籍、医疗、社保、居民收入、农机、房产、工商、财政供养、车辆登记、养老保险缴纳等各部门数据资源，建立大数据平台，补充完善建档立卡贫困户人口收据系统，对贫困人口实行关联动态监测，精准识别贫困人口，及时更新新增及返贫的贫困人口数据，及时标识已脱贫的贫困人口，对扶贫人口实行动态监管。

（二）统一安置标准

1.统一制定建设成本标准。建议省级统一易地扶贫搬迁安置点主体工程建设成本，然后根据每个点的地质结构不同，对工程主体建设成本影响的大小上浮建设成本一定的百分比。

2.统一“交钥匙工程”的具体标准。按照中央和省里政策“拎包入住”， 省一级应制定具体的标准，什么样的标准符合条件，减少各地在操作过程中的不确定性和差异性。

3.统一税费减免标准。建议由省级层面统筹研究，针对易地扶贫搬迁工程的特殊性，将建设过程中存在的税、费等予以减免，制定并出台易地扶贫搬迁建设工程税费优惠政策，降低工程造价成本。

（三）强力整合资金

1.强力推进扶贫资金整合。建立以县为主体，政府主导的扶贫资金整合机制。县级政府应打消顾虑，以高度的政治责任感，坚决执行中央和省委有关精准扶贫资金整合的规定，迅速将所有涉及涉农资金整合起来。建立财政部门统筹精准扶贫资金整合平台。该平台运整合应统筹所有涉农资金及财政存量，加强对整合后扶贫资金的管理、调度和监管。

2.建立县级统筹规划协调、扶贫等主管部门负责项目监督考核、各乡镇负责项目实施工作机制。建议扶贫搬迁安置房建设资金投入主要由国家政策信贷、各级补助（中央、省、市、县）和搬迁户进行筹资。政府应积极整合各类扶贫资金，捆绑使用，集中投放，向扶贫搬迁集中安置建房倾斜；用旧宅院复垦置换后，群众可用多余宅基地的补偿款（政府征用时）或有偿流转款用于买房；有条件的地方可以动员社会力量参与建房。此外，搬迁户可以用土地承包经营权，对土地进行流转、入股、抵押，用住房财产抵押担保转让的收入解决建房、购房资金不足。

（四）大力发展产业

产业发展是搬迁贫困户快脱贫、能致富的根本途径。实践证明，要实现搬迁贫困户脱贫致富的目标，就要在充分发挥本地自然资源禀赋的基础上，加大支柱产业扶持力度，引导和培育致富带头人。具体做法有：

1.依托龙头企业。政府积极引进龙头企业，健全和完善企业与搬迁群众之间的利益联结机制，加大扶持力度，促进企业扩大规模，吸纳搬迁群众就近就业、增加收入。

2.依托专业合作社。将产业发展与精准扶贫、带动村民致富相结合，让贫困户参与到合作社的发展中来，在产业发展中带动贫困户脱贫。

3.引导贫困户以土地经营权、生产工具、农业设施等参股到新型经营主体或产业项目，按照“量化到户、股份合作、保底分红、滚动发展”方式，最大限度保障贫困户获得稳定收益。

（五）切实盘活土地

建议按照土地性质不变、不突破耕地红线、农民权益不受损的三条底线，对易地扶贫搬迁政策的安置户闲置的旧宅基地实行“住新宅腾旧宅、先腾退后办证、以办证促腾退”的政策，全面启动土地腾退复垦。通过调查摸底，统一数据和文字图像收集，对确认面积进行张榜公示后签订宅基地限期腾退协议，通过实行经济补偿、“两证”办理等优惠政策，鼓励安置户加快旧宅腾退。拆旧复垦按项目管理组织立项、实施和验收，以乡镇政府作为项目法人组织实施，严格执行项目法人制、招投标制度。拆旧复垦实施完工后，须经镇政府，县、市国土局三级复审验收，通过后按规范程序移交处理。

（六）创新社会管理

搬迁后仍保留农村户籍的，在原住地享受的医疗救助、新农合补助、养老保险等政策不变，最低生活保障两年不变，由搬出地、迁入乡（镇）安排做好转移接续工作，解除后顾之忧。迁移到县城、乡镇区周边，基本稳定下来，能解决生活、生存问题的，可转为城镇居民的，实行属地管理，纳入城镇社区管理，与当地城镇居民享有同等的教育、医疗卫生、养老保险、失业保险、社会救助、社会福利和慈善等社会保障政策。对易地扶贫搬迁贫困群众的社会适应问题。

1.迁入地村组或社区干部、帮扶干部要做好深入细致的思想工作。

2.可以通过政府购买社会服务的方式，通过社会工作者为搬迁贫困户群众提供困难帮扶、心理调适服务，帮助其尽快实现生活、社会、心理的适应。从而，探索建立社区、社会组织、专业社会者“三社”联动的农村基层社会治理新模式。

建议人：
华中科技大学、黄冈市政府联合课题组